永历十八年四月，当南昌、延平、潮州三试点“初步完成”的消息仍在江南北地引发热议时，南京文华殿内，一场更为周密却也注定更为艰难的谋划已悄然展开。殿中那张巨大的舆图上，朱笔圈定的范围已从三处试点，向外延伸至浙江北部、江西大部、福建内陆以及广东部分地区。监国朱常沅所推动的“三项新政”，在经历了十个月的试点淬炼后，正式迈入了第二阶段——向核心控制区全面推广。
“试点有成，其法可鉴。然推广之难，恐更甚于初创。” 朱常沅的声音在殿中回荡，平静中带着不容置疑的决断，“今择浙江之杭、嘉、湖、宁、绍五府，江西之赣州、吉安、抚州、袁州、临江五府，福建之建宁、邵武、汀州三府，及广东之肇庆、高州、雷州三府，为首批推广之地。此十八府，或为财赋重地，或为咽喉要冲，或为新附未久，情势各异，需分而治之。”
他环视殿中重臣——李元胤、沈廷扬、凌义渠、陈邦彦、王应华、沐涵，以及新被召入参与机务的浙江籍重臣、原户部左侍郎钱肃乐，广东籍将领、新任广东水师副总兵陈奇策。
“钱卿久在浙中，熟知地方情弊。浙北五府，士绅林立，田赋之重，甲于东南，然诡寄、投献、漕粮积弊亦最深。此次推广，以度田清税为先导，通政巡访即刻跟进，通政公报同步宣导。卿以为，当以何府为突破口？阻力又在何处？”
钱肃乐年过五旬，面容清癯，闻言出列，眉宇间凝着忧思：“监国明鉴。浙北五府，尤以嘉兴、湖州为膏腴，亦为积弊渊薮。两地士绅多与松江、苏州联姻结社，盘根错节，且颇多东林、复社遗绪，清议力量颇强。其应对朝廷度田，恐不会如潮州胥吏般直露，亦未必如南昌士绅般软拖，更可能……以‘法理’、‘旧制’为盾，在朝野舆论上做文章，质疑新政之‘祖宗成法’依据，或借清丈之名，行保护既得利益之实。更有甚者，或暗中串联，诉诸留都南京之科道言官，制造阻力。首攻之地，臣以为可选宁波。宁波虽富，然海商势力较大，与士绅传统利益不尽一致，且经嘉靖、万历年间清丈，旧册相对明晰，推行或稍易。然最大阻力，恐在‘漕粮’一事。浙漕关乎京师命脉，牵一发而动全身，清丈田亩，必触及漕粮征收、解运环节之无数陋规积弊，此中利益纠葛，恐难估量。”
钱肃乐的分析，直指浙北推广的核心难题：面对的是一个组织严密、精通舆论、且利益与旧制度深度捆绑的士绅集团，以及牵扯帝国生命线的漕运系统。
“陈将军，”朱常沅转向陈奇策，“广东三府，肇庆为两广总督旧驻，高、雷僻处粤西，疍、瑶杂处，情势又与浙、赣迥异。推广新政，尤其通政巡访司设立，于当地驻军、卫所，可会有碍？”
陈奇策是李成栋旧部，归明后屡立战功，作风悍直：“回监国！肇庆为粤西门户，末将所部驻防其间。地方卫所军屯，侵占民田、役使军余之弊，确乎存在。通政巡访司若来，末将必令麾下配合，该清退的清退。然粤西高、雷等地，汉夷杂处，土豪势力颇大，往往掌控地方，州县官亦需仰其鼻息。巡访司若强龙硬压地头蛇，恐激起变乱。且彼处海陆之交，走私猖獗，与安南、占城乃至西洋人皆有勾连，情势复杂。新政推广，尤其是市舶稽核，恐触动诸多暗利。”
李元胤接口道：“江西五府，地处要冲，北御虏，东制闽。臣在江西经年，略知情形。赣州为南赣巡抚驻地，山多地少，民风彪悍，剿抚不易；吉安、抚州文风鼎盛，士绅力量亦强，然经此前南昌试点，彼等已有戒备；袁州、临江毗邻湖南，流民颇多。推广之要，在于稳。可先巩固南昌试点成果，以南昌为中心，渐次向周边府县推进。通政巡访司宜与江西按察使司、各分守道紧密协作，避免孤军深入。公报之宣导，尤需注意措辞，以免激化湘赣边地民夷矛盾。”
沈廷扬从财政角度补充：“十八府推广，所需钱粮、人力剧增。度支司虽因试点追缴及新增税款稍裕，然同时铺开，仍感吃力。尤以通政巡访司，每府设所，每县需有常驻或巡行吏员，薪俸、办案、驿传之费，年需增支恐不下五万两。臣以为，或可分期分批，先于每省择一二府全力推行，做出样板，再及其他。如此，财力可支，亦便于积累不同情势下的应对经验。”
凌义渠则从监察执行层面考虑：“通政巡访司新立不久，潮州一案虽立威，然合格干员仍旧短缺。十八府同时铺开，臣恐人手不足，良莠不齐，反生弊端。请监国准臣，于南京国子监、及各省府县学中，遴选通晓律例、品行端方之监生、生员，加以短期集训，充任巡访所吏员。同时，各巡访所需与当地靖安司暗线保持必要联络，以防不测。公报之刊行，亦需加快，至少需在各省会及重要府城设立分印点，方能及时传达政令，引导舆情。”
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